1. 질의요지

구 「관광진흥법」(2004. 10. 16. 법률 제7232호로 개정되기 전의 것)에 따라 관광지 등의 개발사업에 관하여 조성계획 승인을 받은 시·도지사의 경우, 2007. 4. 11. 법률 제8343호로 「관광진흥법」이 전부개정되면서 종전의 경과규정을 승계하고 있지 않음에도 불구하고 사업시행자로서 관광지의 변경지정신청을 하거나 조성계획의 변경작성을 할 수 있는지?

2. 회답

구 「관광진흥법」(2004. 10. 16. 법률 제7232호로 개정되기 전의 것)에 따라 관광지 등의 개발사업에 관하여 조성계획 승인을 받은 시·도지사의 경우, 2007. 4. 11. 법률 제8343호로 「관광진흥법」이 전부개정되면서 종전의 경과규정을 승계하고 있지 않음에도 불구하고 사업시행자로서 관광지의 변경신청을 하거나 조성계획의 변경작성을 할 수 있습니다.

3. 이유

구 「관광진흥법」(2004. 10. 16. 법률 제7232호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 관광진흥법”이라 함)에 따르면, 관광지의 지정 및 변경지정 신청, 조성계획 작성 및 변경작성의 권한주체가 ‘시·도지사’였으나, 2004. 10. 16. 일부개정된 「관광진흥법」(이하 “일부개정 관광진흥법”이라 함)에서는 위 권한주체를 종전의 ‘시·도지사’에서 ‘시장·군수·구청장’으로 변경하면서 그 부칙 제5조에 경과조치를 규정하여 일부개정 관광진흥법 시행 당시 관광지등의 사업시행자가 시·도지사인 경우 구 관광진흥법의 개정에 불구하고 시·도지사가 관광지등의 변경지정신청 및 조성계획의 변경계획작성을 할 수 있도록 했습니다.

그 후 2007. 4. 11. 전부개정된 「관광진흥법」(이하 “전부개정 관광진흥법”이라 함)에서는 관광지 변경지정신청 및 조성계획 변경계획작성의 권한주체에 대하여는 일부개정 관광진흥법과 동일하게 ‘시장·군수·구청장’으로 하여 그 내용에 변경은 없었으나, 일부개정 관광진흥법 부칙 제5조의 경과조치를 승계하는 경과규정은 두지 않았습니다.

이와 같이 법령 개정의 형태가 전부 개정인 경우에는 기존 법령을 폐지하고 새로운 법령을 제정하는 것과 동일한 효력이 있으므로 원칙적으로 종전 부칙의 경과규정은 효력을 상실한다고 보는 것이 원칙입니다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 하는데 여기에서 말하는 ‘특별한 사정’은 전부 개정된 법령에서 종전의 법령 부칙의 적용례에 관하여 계속 적용한다는 별도의 승계규정 등을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 적용례가 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 예외적인 사정이 있는 경우도 포함합니다. 이 경우 예외적인 ‘특별한 사정’이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 종전 경과규정을 둔 취지, 전문 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전의 적용례가 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적, 구체적으로 판단하여야 할 것입니다(대법원 2008. 11. 27. 선고, 2006두19419 판결).

우선, 종전 경과규정의 취지를 살펴보면, 일부개정 관광진흥법의 개정취지는 주로 관광사업 관련 업무를 지방자치단체의 장에게 이양하기 위하여 관광지 등의 지정 또는 변경신청, 조성계획의 작성 또는 변경 등의 권한을 시·도지사에서 시장·군수·구청장 등으로 변경한 것입니다. 그러나, 위와 같이 관광지 지정 및 조성계획 작성 관련 주체를 변경하면서 그 부칙 제5조에 경과규정을 둔 취지는 이미 시·도지사가 구 관광진흥법에 따라 조성계획 승인을 받아 사업시행자가 되어 관광지등의 개발사업을 진행하고 있음에도 불구하고 관광진흥법의 개정으로 인해 사업시행자가 변경된다면 관광지등의 개발사업의 연속성이 단절될 뿐 아니라 개발사업의 효율성도 저해된다는 정책적 판단에 따른 것으로 보아야 할 것입니다.

다음으로, 전부개정 관광진흥법의 입법 취지를 살펴보면, 전부개정 취지는 법문장의 표기를 한글화하고 어려운 용어를 쉬운 우리말로 풀어쓰며 복잡한 문장은 체계를 정리하여 쉽고 간결하게 다듬어 일반 국민이 쉽게 읽고 잘 이해할 수 있도록 하기 위한 것으로, 전부개정시 이 사안에서 문제되는 규정은 실질적인 내용 변경 없이 한글화, 문장 순화를 위한 자구수정에 그쳤습니다.

또한, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 등에 관해 살펴보면, 일부개정 관광진흥법 부칙 제5조가 전부개정 관광진흥법 부칙에 승계되어 규정되지 않음으로써 2007. 4. 11. 전문개정에 의해 실효되었다고 해석한다면, 구 관광진흥법에 따라 조성계획 승인을 받은 시·도지사가 사업시행자가 되어 관광지등의 개발사업을 진행하고 있는 경우에 그 개발사업의 연속성과 일관성이 단절될 뿐 아니라 개발사업의 효율성도 저해된다는 정책적 고려에서 2004. 10. 16. 관광진흥법 개정 당시 이미 시·도지사가 추진하던 사업에 대하여는 시·도지사가 일관되게 사업을 추진할 수 있도록 부칙 제5조에 경과규정을 둔 취지가 몰각될 우려가 있다고 할 것입니다.

그리고, 일반적으로 관광지등의 개발사업이 많은 자금이 소요되고 장기에 걸쳐 점차적으로 시행되는 사업인 점 등을 고려하여 일부개정 관광진흥법 부칙 제5조와 같은 규정을 두었다가 불과 3년이 되지 않은 시점에서 당초의 정책을 변경하여 사업시행주체를 시장·군수로 변경함으로써 기존에 형성된 법률관계를 불안정하게 할 이유가 있다고 하기 어려운 점을 고려하면, 전부개정 관광진흥법 부칙에서 일부개정 관광진흥법 부칙 제5조를 승계하는 등 별도의 입법조치를 하지 않았으나, 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 사정이 존재한다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.

따라서, 구 관광진흥법에 따라 관광지 등의 개발사업에 관하여 조성계획 승인을 받은 시·도지사의 경우, 2007. 4. 11. 법률 제8343호로 「관광진흥법」이 전부개정되면서 종전의 경과규정을 승계하고 있지 않음에도 불구하고 사업시행자로서 관광지의 변경신청을 하거나 조성계획의 변경작성을 할 수 있습니다.