1. 질의요지

「건축법」에 따른 건축허가를 받음으로써 「산지관리법」상 산지전용허가가 의제되는 경우, 건축허가를 받은 자가 「산지관리법」상 대체산림자원조성비를 납부하지 아니하거나 복구비를 예치하지 아니하여 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 취소사유가 발생한 때에 산림청장은 의제된 산지전용허가를 취소할 수 있는지?

2. 회답

「건축법」에 따른 건축허가를 받음으로써 「산지관리법」상 산지전용허가가 의제되는 경우, 건축허가를 받은 자가 「산지관리법」상 대체산림자원조성비를 납부하지 아니하거나 복구비를 예치하지 아니하여 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 취소사유가 발생한 때에 산림청장은 의제된 산지전용허가를 취소할 수 없습니다.

3. 이유

「건축법」 제11조제1항 및 같은 조 제5항제5호에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자가 행정관청으로부터 건축허가를 받으면 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 보고, 이와 같이 의제되는 허가나 신고 등 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항에 대하여는 같은 법 제11조제6항에서 건축 허가권자가 그 행정기관의 장과 미리 협의를 하도록 하고 있으며, 이를 위하여 같은 법 제12조제1항에서는 건축복합민원 일괄협의회를 개최하도록 규정하고 있습니다.

한편, 「산지관리법」 제14조에서는 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 의하여 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용허가 기준에 적합한지 여부를 검토하는데 필요한 서류를 산림청장에게 제출하도록 하고(제2항), 이러한 협의를 한 후에 관계 행정기관의 장이 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 한 때에는 지체 없이 산림청장에게 통보하도록(제3항) 정하고 있습니다.

또한, 「산지관리법」 제19조제1항제3호는 다른 법률에 의하여 산지전용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받고자 하는 경우에도 산지전용에 따른 대체산림자원조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라고 한다)을 납부하도록 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항 및 제38조에서는 산지전용허가나 산지전용신고 또는 이에 따른 허가나 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자는 재해방지 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 한다)을 예치하여야 하며, 같은 법 제20조에서는 법 제19조 또는 제38조에 따른 대체산림자원조성비를 납부하지 않거나 복구비를 예치하지 않는 경우에는 산지전용허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있습니다.

우선, 주된 인ㆍ허가를 규정한 법률에서 다른 법률에 의한 인ㆍ허가 의제규정을 둔 경우에 그 의제되는 인ㆍ허가는 통상 주된 인ㆍ허가의 사업수행을 위하여 필요한 보조적이고 보충적인 인ㆍ허가로서의 성격을 가지고 있고, 또한 대외적으로도 유효하게 표시되는 행정처분도 주된 인ㆍ허가이지 의제되는 인ㆍ허가는 아닌 점에 비추어 볼 때(법제처 해석례 09-0353 참조), 「건축법」 제11조제5항에 따라 건축허가를 받은 경우 의제되는 「산지관리법」상 산지전용허가 역시 별도의 행정처분이라기 보다는 다른 법률의 규정에 따라 의제효과가 발생하는 것에 불과한 것이고 의제되는 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정까지 적용되는 것은 아니라고 할 것입니다(법제처 해석례 08-0221, 09-0353 참조).

즉, 이 사안에서와 같이 건축허가에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우에는 건축을 목적으로 산지의 전용이 가능하게 되는 법적 효과가 주어지는 것일 뿐, 「산지관리법」에 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우에도 「산지관리법」상 개별적으로 의무를 부과하거나 침익적인 처분을 할 수 있다는 내용이 명시적으로 규정된 경우가 아닌 한, 다른 법률에 따라서 산지전용허가를 의제 받았음을 이유로 「산지관리법」상의 산지전용허가와 관련한 모든 규정이 적용된다고 보기는 어렵습니다.

이러한 점에 비추어 볼 때, 「산지관리법」 제19조제1항제3호, 제21조의2제1호 및 제38조 등에서는 다른 법률에 의하여 산지전용허가가 ‘의제’되거나 배제되는 행정처분을 받고자 하는 자 또는 ‘산지전용허가(다른 법률에 따라 허가가 의제되는 행정처분을 포함한다)’ 등과 같은 규정 형식을 통하여 다른 법률에 따라 의제되는 산지전용허가에도 해당규정이 적용됨을 명시적으로 규정하고 있는 반면, 산지전용허가의 취소에 관하여 규정한 제20조에서는 대체산림자원조성비를 납부하지 아니하거나 복구비를 예치하지 아니한 경우 제14조에 따른 산지전용허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 다른 법률에 따라 의제되는 산지전용허가의 경우에도 동일하게 취소할 수 있는지에 관한 명문의 규정이 없으므로, 「산지관리법」 제20조에 기초하여 다른 법률에 따른 인허가의 효과로 의제된 산지전용허가를 취소할 수 있다고 보기는 어렵습니다.

아울러, 의제된 산지전용허가의 취소는 주된 행정행위(건축허가)를 받은 자가 갖게 되는 수개의 인ㆍ허가 중 하나의 효과를 무효화시키는 것으로서 침익적 행정행위에 해당하는바, 그 취소여부에 대하여 명시적인 규정이나 적어도 준용규정을 두지 아니하는 한 의제되는 허가에 대한 직접적인 취소는 어렵다고 할 것이고, 의제된 산지전용허가에 대한 취소는 산지전용허가의 효과 자체뿐만이 아니라 그에 기반하고 있는 주된 행정행위인 건축허가 또한 무력화 시킬 수 있는 것이므로, 건축허가와 직접 관련이 없는 사유로 건축허가를 무력화하는 것은 인ㆍ허가 의제제도를 통하여 관련된 보충적인 인ㆍ허가를 함께 처리함으로써 행정절차의 간소화와 편의성을 도모하고자 하는 인ㆍ허가 의제제도의 취지와도 부합한다고 보기 어렵습니다.

따라서, 「건축법」에 따른 건축허가를 받음으로써 「산지관리법」상 산지전용허가가 의제되는 경우, 건축허가를 받은 자가 「산지관리법」상 대체산림자원조성비를 납부하지 아니하거나 복구비를 예치하지 아니하여 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 취소사유가 발생한 때에 산림청장은 의제된 산지전용허가를 취소할 수 없습니다.